基金项目：国家社科基金重大项目“反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究”(编号：14ZDA016)
作者：王名，清华大学公共管理学院教授，NGO研究所所长;蔡志鸿，清华大学公共管理学院博士生;王春婷，清华大学公共管理学院博士后，北京100084
[摘要]以法治为基础的多元主体共同治理是我国社会治理实践探索的经验总结，也是实践中形成的新要求。作为社会治理的制度创新，多元共治主要包括四大特征：多元主体，开放、复杂的共治系统，以对话、竞争、妥协、合作和集体行动为共治机制，以共同利益为最终产出。多元共治不是政府退出，不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、强政府、大社会”的共同治理模式。
总理在2014年《政府工作报告》中首次提出，“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”，这是我国实践经验的总结和新要求，也是改革的新境界。本文首先探索社会共治的实践，而后借鉴多中心治理理论与政社合作理论，分析社会共治中多元主体的构成和主体间的关系，探析多元共治的思想内涵，探寻共治的机制以及实现共治的制度保障。
改革开放30多年，中国经济取得了巨大成就，也带来了巨大变革。经济体制转型迎来经济高速增长的奇迹;产业结构调整改变了我国农业、制造业和服务业比例以及劳动力结构;社会形态变革使城镇人口超过农村;治理结构变革使基于官僚权威的行政方式向依法行政、更多公民参与转变。与此同时，特定条件下形成的改革措施已成为刚性制度，使对利益结构的调整变革困难重重，碎片化的公共政策使局部性、适应性的改革和打补丁的做法难以为继。当前，制度转型问题、资源污染与资源约束的矛盾、既得利益主体结构调整等问题突出，建立在法治基础上的多元主体共同治理成为深化中国改革的必然。
改革开放和市场经济的不断发展打破了我国原有的国家统揽政治、经济和社会等所有事务的格局，在国家体系之外出现了一个相对独立的市场体系，而且在国家体系与市场体系之间，挤出一个新生的且日趋独立不断发展壮大的社会组织体系。尽管尚未形成国家、市场和社会三大独立的体系，但是市场特别是社会组织体系随着外部制度环境的逐步改善其独立性和功能发挥日益显著。政府自身的改革不断向纵深方向发展，政府职能转变和简政放权成为新一届政府的第一件大事。取消和下放行政审批事项、建立权力清单制度并一律向社会公开、全面清理非行政审批事项成为2014年政府工作的重点。政府自身的改革为市场和社会的发展腾出了空间，创造了良好的外部环境。市场已成为配置资源的决定性因素，这意味着政府要将简政放权、减少对微观经济事务的干预落到实处，采取更合理的方式消弭市场经济运行带来的各种负面影响和“外部效应”。社会组织在数量、结构优化、社会创新和内部管理等诸多方面呈现出积极繁荣的景象，各类社会组织之间的网络体系和结构框架已初步成型，社会组织不断涌现、能力不断提升，参与国家和社会治理的需求和动力日渐增强。因此，在政府、市场和社会三重体系日臻完善的条件下，以政府或市场为主的一元治理模式已不能满足经济和社会的发展需求，由政府、市场与社会组成的多元主体共同治理的社会共治模式呼之欲出。
实际上，社会共治——基于法治的多元共治体系是我国实践中形成的要求和制度创新。在应急管理方面，2008年汶川地震和南方暴雪后，形成了政府主导、社会协同的社会组织参与应急救灾格局;实践探索中，政府提出健全分级负责、相互协同的抗灾救灾应急机制，中央统筹帮助支持，地方就近统一指挥。在雾霾治理方面，政府提出健全政府、企业与公众共同参与的新机制，实行区域联防联控。在生态环境保护方面，提出落实主体功能区制度，探索建立跨区域、跨流域生态补偿机制;要求各级政府和全社会都要行动起来。在慈善事业发展方面，政府的角色从主导向支持转变，明确了社会是慈善事业的主体。在扶贫方面，提出引导社会力量参与扶贫事业。在食品药品安全生产方面，提出建立最严格的覆盖全过程的监管制度，建立食品原产地可追溯制度，加强社会治理综合治理。在社会服务领域，提出要扩大服务消费，支持社会力量兴办各类服务机构，重点发展养老、健康、旅游、文化等服务。各个方面的实践探索形成的要求都包含了社会共治——多元主体共同治理的本质与内涵。
多元主体共同治理为特征的社会共治并非来源于西方实践，也不是西方社会治理模式的总结，而是我国实践探索的经验总结。事实上，近十年来我国许多地方政府的社会管理创新的实践探索已经蕴含了社会共治的理念。比如，汶川地震后，面对灾后援助资源分配不均、社会资源流失严重和资源协调乏力等问题，由绵竹市政府主导建设和维护，友成企业家扶贫基金会与麦肯锡管理咨询公司等机构提供人力资源、技术平台和能力建设方面的志愿服务与协调支持，共建了“绵竹市灾后援助社会资源协调平台”。该平台的建立改变了政府在应急管理中一元主体地位，形成了政府、社会组织与企业平等合作关系，开放的平台为资源融合、各主体间合作互动提供了条件。又比如，雅安地震后，中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会等六家基金会联合发起成立“基金会救灾协调会”，为参与雅安救灾的基金会与政府抗震救灾工作建立了沟通协调机制，促进了基金会救灾行动与政府救灾计划的融合与互补，促进了基金会之间互通信息和行动协调。四川省彭州市在灾后重建过程中，面临基层治理中存在的公共权力运行中的不公开、不透明、无约束、无制衡等问题，他们运用移动互联网技术平台开发了“民心通”工程，建立多元共治的基础权力运行防控监督体系;同一时期，广东的南海和珠海也在运用移动互联网技术探索基础治理创新的实践，并取得显著效果。再比如，杭州市社会复合主体是“由党政界、知识界、行业界和媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体”，这其中包含了多元共治的一些因素。这些探索彰显了社会共治的理念和精髓。
社会治理中以基于法治的多元主体共同治理为特征的社会共治是国家治理体系和治理能力现代化非常重要的方面，它不仅仅是政府治理社会，而且是包括政府与社会共同治理，更确切地说，是政府与社会共同推进的过程。社会共治有哪些多元主体?这些主体间是什么关系?何谓共治?什么样的状态才能称为共治?共治的机制又是什么?如何通过制度安排实现多元共治?公共管理学中的多中心治理理论和政社合作理论为我们理解社会共治提供了理论指导和启示。
国外学界普遍将治理的主体概括为公共机构、私人机构和非营利组织，用我国的话语体系表达则是指政府、市场与社会组织。这种概括聚焦于三个主要层面具有一定的合理性，然而并不十分全面。现代社会复杂多样化的发展趋势使现代社会的决策变得愈加困难，需要更多的专业经验、特别信息、专门技术知识和不同意见的合作参与，需要社会权力更多地参与秩序整合，这显然不是任何一个组织或简单的组织间合作就能承担的，它需要社会各方面对公共事务承担责任，需要既代表“公”利、又代表“私”利的组织和个人共同参与。我们对多元共治的主体理解是五个层面，即包括中央政府、地方政府、企业和各种市场主体(包括消费者和代表整体利益的行业组织等)、社会组织(公益性和互益性)、公民和公民各种形式的自组织。根据所治理问题的不同，多元主体结构存在差异，可以表现为由各级政府构成，也可以由政府、市场和社会等跨界主体构成。从空间维度分析，多元主体不仅仅停留在国家层面、还应包括国家和地区、跨地区、跨部门、跨领域等各个层面。这些多元主体之间相互独立，他们可能是委托代理关系，也可能是合作关系，还可能是兼具竞争与合作的博弈关系。比如，对恐怖事件的治理是跨国家和地区、跨界的多元主体的合作关系，对环境、对水资源、对雾霾的治理可能是各级政府间或者政府与企业、社会组织、公民等各种主体间的博弈与合作关系。
在多元共治五个主体层面中，社会组织将成为社会共治的核心主体。这是因为：一方面公共域和伴随市场经济发展而形成的私人域已经发展成熟起来，而社会域并未在社会转型过程中发展起来，因此社会域还有很广阔的发挥空间，社会域的发展能使其成为与公共域、私人域并行的社会共治主体。社会域不是简单的政府加市场加个人，而是一个重新成长的空间，动用的是社会资源，参与主体正是公众和社会组织。另一方面由于社会组织的社会性、民间性和相对独立性，使其具有摆脱体制失灵的制度资源;而相对于体制外的市场力量来说，它并非完全外生于体制而不存在对立甚至对抗的危险，它们与既有的党政体制存在天然的千丝万缕的联系。这种独立于体制之外又表现出体制内吸的公民社会组织，能较多地吸纳来自社会的公益或共益资源，是政府培育和支持的社会共治主体。毋庸置疑，社会组织已成为解决政府失灵的一种新的和有效的制度因素，特别是公益性社会组织以提供公共服务和公共政策倡导为己任，致力于满足多样化、专业化的社会需求，弥补政府管不了和管不到的社会空白地带，利用其广泛的民意基础和雄厚的专业实力，与各级政府建构起制度化的政策咨询机制，影响决策过程和结果，促使公共政策体现多元相关者的共同价值和共同利益，并在决策执行过程中能够形成与国家建制对等的监督力量，有效约束公权力的扩张。
建立于法治基础上的多元共治蕴含了法治、协商和自治的理念，它是一个基于法治和一定程度自治的相互融合复杂的开放系统。多元共治中，对不同治理主体的权力、公共责任处理必须以法治为基础。多元主体一定程度的自治是共治的前提条件，因为缺乏一定自治权的多元主体无法摆脱自上而下的官僚控制，无法限制公权力的扩张，与共治的开放、平等、协商的理念相背离，限制了各主体发挥各自功能和优势，无法实现共治的目标，重新折回到一元治理模式。正如奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)所说“在多层级系统内，除非适当的自治权被授予每一级，否则多中心体制的优点将不能被充分实现”。[1]如果说一元治理决策系统是自上而下或自下而上的，那么多元共治决策系统则是通过多个主体自由进入、平等交流、表达诉求、协商对话形成公共领域。公共性、开放性、多元性是其基本特征，一方面各种观点汇聚其中，通过对话、竞争、妥协与合作等机制由分歧到达成共识，最后采取集体行动，形成集体决策结果;另一方面多元主体组成的公共领域能够制衡政府专制、强权和对资本的垄断，有利于形成共同利益，实现共治。互联网技术的进步开放了一个公共的网络空间和平台，为多元主体共同治理自由进入、平等交流、竞争、协商对话提供了技术支撑和平台支持。
对话、竞争、妥协、合作和集体行动是多元共治中的五个核心机制，其中合作是最重要的机制之一，在此我们重点讨论经过对话、竞争、妥协后形成的合作机制。随着民主政治、联邦主义、分权、政治参与、社会资本、文化等概念的介入，国家与社会的差异乃至对抗的零和博弈已经过时。一方面，改革开放和市场经济的飞速发展加剧了财富的不断积累和社会两极不断分化，社会冲突和矛盾日显突出;与此同时，在体制转轨、政府改革和社会转型的进程中，政府自身面临全面的职能转变和转型，国家与社会关系格局也面临重新建构，而公共需求不断增长与各级政府公共服务供给严重不足等矛盾加速了政社合作的进程。另一方面，政府改革的深化、政府职能转变的推进，建构现代社会组织体制顶层设计的推动，很快激起了全社会的结社热情和自下而上的全面响应，社会组织迎来新的发展高潮和更多广阔的发展空间，包括社会空间乃至政治空间;与此同时，公民参与社会治理的积极性不断高涨，各种市场主体在日臻完善的市场经济体制下活跃起来，并随着行政审批制度、工商登记制度、税收制度等一系列改革举措的推行，在多元共治中发挥着日益显著的功能和作用。由此，国家与社会展开普遍、广泛、深度地互动与合作，形成“你中有我，我中有你”相互融合，共生、共存、共荣的合作格局，是共治的发展方向。政社合作有许多不同的模式，我们简要介绍四种重要模式：
一是法团主义模式(corporatism)。法团主义旨在将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中，寻求在社会团体和国家之间建立制度化的联系通道和常规性互动体系[2]。简单地说，是在国家与社会之间建立有序、稳定、制度化的合作关系，通过合作与协商代替竞争与排斥，解决社会冲突和失序。随着社会组织管理体制改革的推进，统一的直接登记体制在四大类社会组织中放开，国家承认“自下而上”相对独立的社会组织的合法性，允许社会组织间通过自下而上的竞争性淘汰获得与政府合作的机会，参与合作的社会组织数量众多，社会组织间功能分化弱化，社会组织接受国家承认和管理。需要指出的是，法团主义模式下的政社合作绝不是一种行政上的等级控制关系，社会组织绝不是政府的延伸，而是相对独立和平等的合作关系。
二是合作治理模式。近20年来，一种名为“合作治理”(collaborative governance )的新治理理论得到发展。该理论旨在将包括政府在内的多个利益相关者聚集在一个公共舆论空间(common forums)，公共和私人部门的界限变得模糊，通过协商达成共识(consensus-oriented)形成决策。[3]安塞尔(Ansell)、戈士(Gash)等学者认为合作治理包括六个方面的内容，即针对公共政策或公共管理问题，合作由政府等公共机构发起，治理主体包括利益相关的公共和私人部门、利益无关者(nonstate actors)，这些主体直接参与决策过程而不仅仅是公共机构的顾问，协商的公共舆论空间组织化运作并要求共同参与，协商目的在于达成共识，采取共同决策。[4]
三是第三方治理模式。第三方治理(third-party governance)[5]强调公共与非营利机构在很大程度上共享责任、公共资金和公共权威，通过开放一部分公共领域让非营利组织参与进来，使公共服务提供具有一定程度的多样性和竞争性，从而有助于提高效率、减少成本。其实质是政府与非营利部门基于共同目标而联合行动，与此同时，通过协调/整合补充资源实现各自目标。值得一提的是，政府对效率、成本、责任和公平的需求，必须与非营利组织独立性相协调统一。
四是契约关系模式。契约关系(contracting relationship)模式[6]是新公共管理运动的直接产物，被认为是替代传统官僚的公共服务供给模式的最佳选择;它是指政府通过委托或购买等契约方式将公共服务外包给其他政府、私人部门或非营利组织，其目的在于减少政府成本、提高效率。根据政策环境的不同，可以采取竞争(competition)、谈判(negotiation)和合作(corporation)三种不同的契约形式[7]，契约关系模式蕴含了合作参与、民主行政、公平效率等价值内涵。
多元共治使用的权力不是一般意义的公共权力，也不是私人权力或公权力与私人权力的集合，而是一种不可垄断的、不特定多数的社会权力，其权力边界并不是非常清晰。多元共治是多个权力主体通过多种机制相互融合的过程，在这个融合过程中，多元主体间的权力、资源和责任的行使是实现共治的制度保障。多中心治理理论关于如何处理多个主体间权力、资源和公共责任的观点值得我们借鉴。
首先，多元主体的权力行使可以采取协商和建立规则两种方式。在多元复杂开放的系统，多个权力主体对不同问题或不同政策的争论旨在通过反复对话、反复竞争找到分歧，通过反复妥协、反复合作平衡各主体的利益，最后形成集体行动。虽然这个反复协商的过程会增加协调成本，但实际上增加的协调成本会被随后形成的公共政策及较好的效果所抵消。需要指出的是，协调成本的高低取决于权力主体的组织方式以及他们之间的关系，互惠型关系协调成本较低，而零和博弈关系则成本较高。当公开协商的方式不能有效协调多元主体的利益并形成集体行动方案时，建立新规则就可能达到理想的结果。由于在多元治理中不同政府单位行使权力的本质差异极大，通过建立新规则能起到将外部性问题内部化的作用。[8]例如，对污水的治理，将污水排水口设置在进水口的上游的规定将会迫使每个权力主体把外部性问题内部化从而达到理想的治理结果。需要明确的是，法治是解决权力冲突或管辖权争议的根本依据。
其次，多元主体资源的配置方式。由于个体对公共服务需求的差异化，统一的服务安排有失偏颇，而小群体个体需求同质性较高，因此，多元共治决策过程比高度集权的官僚体制能够更有效地确定对服务和物品的需求;资源的配置应该由多元决策主体的性质决定。对国家和地区、跨地区、跨部门的多重层级政府间应当考虑如何分配税款、配置税种和转移支付等方式;对政府与社会组织和私人部门之间应当充分发挥多元主体各自的优势，运用市场工具和其他政策工具配置资源，提高资源配置的效率。
最后，多元主体责任的处理方式。多中心治理理论提出两种责任承担模式：一种是将责任分配给较大的管辖单位或权力主体，从而扩大责任主体的规模，建立逐级负责的责任供给模式;另一种是委托，中央或区域政府将某种服务委托给地方政府，或者政府委托社会组织和私人部门提供，建立多层级的责任分担模式。这两种责任承担模式对多元共治具有借鉴作用，需要强调的是，服务责任的落实与公众参与的意愿和能力紧密相连。
多元共治制度并不是简单的政府与社会组织之间合作，它还包括中央政府与地方政府、地方政府之间、以及政府、市场与社会间的协商、博弈与合作。共治不是自上而下的指挥管理过程，而是多元主体间对话、竞争、妥协、合作最后采取集体行动的过程。共治改变了进入者最初的动机和行为模式，它通过对话和竞争找到了多元主体间的分歧，通过妥协与合作达成共识，并采取集体行动。集体行动可能会产生新的更高的目标和选择，产生超越之前共识的结果。很难说共治的结果代表哪一方，因为共治实际上是多元主体通过协商、博弈与合作的机制相互融合，在相互融合的过程中，彼此的边界和利益被完全打碎，一个代表共同利益的结果呈现出来。这个结果无法瓜分，它是所有主体共同拥有的，与所有主体的利益相联系，辐射所有的主体，有效避免了搭便车行为。
当前，在政府改革和职能转变、向社会赋权增能的过程中，源于实践并用于指导实践以法治为基础的多元共治是我国社会治理的一项重要制度创新。多元共治不是政府退出，也并不意味着“小政府、弱政府”，而是“小政府、强政府、大社会”的模式。当前，实现多元主体共同治理应当把握三个方面的问题，一是坚持法治原则，健全法治;二是提升各级政府、市场各类主体和社会组织等多元主体的治理能力;应当理顺政府内部、政府间的权责界限，推进政市分开、政社分开，明确政府、市场与社会的职能分工和权力边界，向市场放权、向社会放权，为多元主体共同治理创造更多的空间;三是开发提升共治技术，为多元主体共同治理提供技术支撑和平台支持。
[1][8][美]埃莉诺?奥斯特诺姆等. 制度激励与可持续发展[M]. 余逊达译.上海：上海三联书店，2000.234，212.
[5][美] 莱斯特?M.萨拉蒙. 公共服务中的伙伴[M].田凯译. 北京：商务印书馆，2008.43.
